第二轮第一批中央生态环境保护督察近日将全面启动

所以管仲说政者，正也：政，就是‘正。

它考虑的是维护满清皇室的万世利益，而不是只着眼于光绪皇帝这一代的统治。七八宪法恢复了国务院的最高国家行政机关地位，恢复了由人民检察院行使检察权，但是在整部宪法中仍然找不到立法权。

删去执行机关、行政机关，就不那么绝对地把三权鼎立突出了。历史本身也证明，它不仅不是国家长治久安的保证，反而是新的政治动乱的肇因。七○宪草的眼光还比不上《钦定宪法大纲》，它只考虑到一世和二世，第三世以后的事，它就不管不顾了。即使是被知识分子视为左王的胡乔木，在同年早些时候也多次对赵紫阳和鲍彤谈及，四项基本原则站不住，将从宪法中删去。主持党章起草的胡乔木，在1982年 9月13日答新华社记者问中，也这样说：党是国家和人民的领导力量，但它并不凌驾于国家和人民之上，党是在宪法和法律的范围内进行工作。

有的提议，法院作为国务院的一个组成部分。一是中国七五宪法、七八宪法的选择，取消五四宪法关于中华人民共和国公民在法律上一律平等的条款，大量使用涉及阶级和阶级斗争的字眼——工人阶级、工农兵、工农子弟兵、卖国贼和反革命分子、新生资产阶级分子和其他坏分子、地主、富农和反动资本家、社会帝国主义、帝国主义及其走狗等。公众在媒体煽动下，往往很少意识到合法有序参与的重要性，常自挟民意正当性而不顾自身的参与智识能力、对参与议题的认知程度，导致了过度、不当甚至是暴力参与的异化现象，集中体现为愈来愈多的民粹现象，从而衍生出各种体制外激进的社会运动、非理性的社会失序与民主倒退的乱象发生。

对此，执政党寻求因应和有效解决的突破口之一，就在于吸纳和引入外在的激励与制约机制—公众参与制度。展开论述之前，将相关概念界定如下：公众指立法主体（主要指台湾地区的立法委员）以外的一般利益主体（公众个人、利益集团）。从前述台湾地区现存立法制度安排的结构中，首先，可发现存在两个主要参与者：即立法委员及其以外的一般利益主体（公众个人和利益集团）。三、台湾地区实践经验的启示如前所述，台湾地区公众参与立法的活动，已积累了50多年的经验。

[16]蔡定剑：《国外公众参与立法》，法律出版社2005年版，第4-5页。3．公众参与异化的问题。

[12][美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社1988年版，第3-5页。[11][美]科恩：《论民主》，聂崇信等译，商务印书馆1988年版，第10页。而真正有了较为显著的改变，则是1987年解除戒严之后。例如，80年代的劳动基准法、银行法、优生保健法、儿童及少年性交易防治条例、民法亲属篇修正案和纺织品配额办法修正案，以及90年代的海关进口税修正案、药物药商管理法修正案和汽车强制责任保险法等法律[10]其出台背后，都可看到公众参与的热情身影，并一定程度地影响着立法决策。

经济的不断发展，带动了社会阶层结构的转变、社会分工日益专门化与多元化，以及民主法治的进步。其专责于烟害防制的政策规划、教育宣导、媒体传播、戒烟计划等议题，并促成相关法案之立法、修订与监督执法）。那种解严前大部分纯由立法者制定法律、公众仅能被动守法而无法参与立法的局面已大为改观。最早似可溯至1962年立法院所审议的医师法修正案。

也许有研究者存疑：在法律制度约束下，公众作为立法辅助者，处于边缘、模糊地位，则作为具有经济学意义上理性的公众，经过理性的计算与权衡，仍会选择参与立法来实现其利益最大化吗？若是，则其意愿、动力来源为何？还有，最重要的是公众参与能否或起到多大作用？对此，本文将借由一个个案加以阐释和论证。[4]对台湾地区相关的法律制度安排与公众参与立法活动过程予以检视，不难发现，民选的立法者是被赋予代表民意和忠于社会公益的主要角色来进行立法。

虽然这一历程有其特殊的时空性，但加以分析、研究和总结，也能从中发现有益启示（哪怕是作为避免走冤枉路之参照）。[7] 1960-1987年以前，台湾社会仍处于威权体制之下，因而，前述相关的法律规定大都形同摆设、虚置，致使公众参与立法的力度和空间受到各种客观外在的限制。

需加以警醒的是，台湾地区当前处在民意至上、政治正确的时局背景，加上部分舆论媒体未能自律，往往喜欢大肆炒作立法活动中的对立、冲突的场面，以此吸引公众眼球，提高收视率，从而模糊了立法的主题与原意，也增加了立法成本。这可从参与的方式、掌握信息的对称程度、可动用资源的多寡，以及利益冲突时所采取的行动策略中逐一发现。并在法案审议过程中适时提供相关资料，以化解各界疑虑，促使立法活动顺利进行。同时也导致立法者恣意滥权、立法怠惰和各种流于形式的走过场现象（立法者是否听取民意，最后的听证结果，并不具有强制性和法律后果），致使立法者的立法权未能受到有效监督与制约，同时很大程度上消减了公众参与的积极性，以及对立法参与活动的信任度。同时，台湾地区公众参与立法制度发展迄今，仍有待更进一步地予以完善。这成为又一个由公众自发推动和促进立法通过的成功案例。

[6]罗传贤：《立法程序与技术》，（台北）五南图书出版有限公司2001年版，第583-590页。也就是说，一项立法活动若没有获得公众的参与和认可，将衍生出立法活动内在的程序正义的缺失，从而导致立法结果正当性的置疑。

这在一定程度上体现出公众参与立法的内在本质，也就是强调立法的实体民主与程序民主的统一。后者则往往交由有经验或有深厚政商背景的公关公司来代为运作。

公众为了能在立法活动中有效地影响立法决策从而有助于其利益的实现，一般都会主动积极地参与其中。黄信瑜，安徽财经大学法学院副教授。

此外，本文也非常清楚地了解到，我国台湾地区公众参与立法的实践经验具有一定的特殊时空性，与我国大陆的发展进程、客观制度及其当下运作经验脉络并不全然一致。[10]陈凇山：《国会制度解读》，（台北）月旦出版社1994年版，第23-25页。其显著的特征集中体现在：有别于以往分散于社会各角落的原子化公众个人，而代之以成立各种合法组织的人民团体（政治团体、职业团体和社会团体），作为凝结、汇聚各种利益需求的中介，进而以强大的组织集中力、透过各种参与立法的途径来影响立法活动。[2]然而，公众参与立法虽是推进立法民主和法治建设的有益途径，但是，在研究和制定某一具体法律制度时，需要特别考量和关注的是：法律制度的设计应更多地权衡其所处客观环境，以及实践后的具体社会后果的评价与公众普遍的感受性，而非仅只是着重于简单抽象的法律内容的逻辑自洽。

这其中最为关键的因素是由于新兴的中产阶级崛起和壮大后，依宪法所赋予的自由结社权而合法成立了众多民间的利益（公益和私益）集团，取代了以往分散式的公众个人单打独斗的参与局面。相应的，公众则被视为立法者的辅助者。

例如，公众的理性、专业背景、教育程度、经济状况、投入参与的时间、语言表达能力，以及对立法的内容、立法背景、程序的了解与认识的程度等。在此期间，基金会与烟商（台湾地区烟业协会）曾对此法案名称和实质内容发生过严重的争执，致使立法进度一度因缺乏共识而延宕。

3．在立法的完善阶段：烟害防制法经由立法院三读通过并公布施行后，上述这些全力推动烟害防制立法的民间公益性团体，也从原先的立法倡议、推动者转变而为监督执法者和进一步协助完善立法的角色。此法案于1992年送立法院审议，直至1997年才获通过。

因而，对此命题的分析和探究，或许将为我国大陆当下日益兴起的公众参与立法制度，提供一定程度的现实参照意义。（一）从整体宏观层面分析1．经济基础发展到一定程度，必然会对原有固化的权利/权力关系产生一定的结构性的影响，也必然会呼唤政治制度的相应变革。而后，双方也曾动用大量立法资源来寻求和影响立法委员的支持。[15]2．在法案到法阶段：在烟害防制法送立法院审议时，拒烟联盟积极采取各种参与立法活动策略试图影响立法者。

同时，台湾地区公众参与立法制度发展迄今，仍有待更进一步地予以完善、成熟。[2][美]卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，第64-70页。

同时，也可能造成强势的特殊利益群体与立法者合谋而对立法进行操控和垄断，表现为未能保证参与立法活动中的公众具有广泛性、代表性和平衡性。立法院是台湾地区最高的立法机关，拥有法律所赋予的各项职权。

[5]当下台湾地区立法学界和实务界关于立法主体的界定，是以法律提案权的有无为依据，因此，公众不是立法活动的主体。此外，为了达到宣传和推进其立法诉求，举办了各种电视、广播媒体、贴纸、海报、报纸杂志等公益活动，同时也应邀出席立委所召开的立法座谈会。